loading...
Urgensi Naskahakademik Dalam Pembentukan Peraturan Daerah
Peraturan Daerah merupakan sebuah media bagi Pemerintah Daerah untuk menuangkan usulan-usulan, kebijakan-kebijakan dan/ atau aspirasi-aspirasi masyarakat untuk tujuan pembangunan daerah. Diharapkan dari peraturan daerah tersebut mampu ditetapkan aturan-aturan yang dapat menunjang pembangunan daerah ke arah yang lebih maju. Namun pada kenyataannya banyak peraturan daerah yang belum mampu memfasilitasi proses pembangunan demi kemajuan daerah tersebut.
Pada tataran implementasinya, sebuah peraturan daerah harus tepat pada sasaran yang diinginkan dari diberlakukannya peraturan daerah tersebut dan juga bermanfaat bagi masyarakat. Ini merupakan tugas berat dari para perancang peraturan daerah agar peraturan tersebut sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang tercantum dalam Pasal 137 huruf e UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dimana salah satunya adalah asas kedayagunaan dan kehasilgunaan.
Kenyataannya, seringkali para perancang pada dinas teknis maupun biro/bagian hukum Pemerintah Daerah tidak/belum menerjemahkan kebijakan-kebijakan pemerintah yang telah disusun pembentukan sebuah peraturan daerah muali usulan dari dinas teknis, proses pembahasan di dinas atau DPRD sampai pada tataran pemberlakunya.
Berdasarkan analisis tim penulis, ada beberapa hal yang menjadi permasalahan mendasar dalam proses pembentukan Peraturan Daerah:
1. Lamanya waktu yang diperlukan dalam pembentukan sebuah peraturan daerah, hal ini terlihat dari fakta bahwa untuk sebuah peraturan daerah diperlukan waktu antara 8-12 bulan atau bahkan lebih dalam proses pembentukannya;
2. Tidak / belum dilibatkannya secara maksimal peran serta masyarakat dalam proses pembentukannya, terutama dari kalangan akademis. Padahal peran serta masyarakat diperbolehkan sesuai dengan pasal 53 Undang-Undang nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan pasal 139 Undang-Undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah;
3. Belum digunakannya Naskah Akademik sebagai sebuah instrumen dalam rangka pembentukan peraturan daerah. Padahal terdapat beberapa keuntungan yang dapat diperoleh (terutama dalam masalah efisien waktu) apabila Naskah Akademik digunakan sebagai suatu instrumen dalam proses pembentukan peraturan daerah. Hal ini ditambah dengan kurangnya pemahaman dari pihak-pihak yang terkait dalam pembentukan peraturan daerah mengenai keberadaan Naskah Akademik.
Pada dasarnya, Naskah Akademik bukan merupakan suatu keharusan dalam proses pembentukan peraturan daerah, akan tetapi keberadaan Naskah Akademik sangat dibutuhkan dalam proses pembentukan sebuah peraturan daerah. Naskah Akademik ini juga merupakan media nyata bagi peran serta masyarakat dalam proses pembentukan peraturan daerah, bahkan inisiatif penyusunan Naskah Akademik dapat berasal dari masyarakat.
Pentingnya Naskah Akademik dalam penyusunan sebuah peraturan perundang-undangan juga dikemukakan oleh Prof Abdul Gani Abdullah (Ketua Hukum Nasional / BPHN), beliau mengatakan:
“Dalam UU No. 10/2004 tidak disebutkan secara tegas disebutkan bahwa setiap RUU harus dibuat naskah akademisnya. Tetapi naskah akademis diperlukan untuk memperjelas posisi RUU itu dalam sistem hukum nasional maupun sesuai tidaknya dengan kehidupan masyarakat. Apakah kebutuhan masyarakat, penyelenggara Negara atau bagaimana. Sekalipun demikian ada juga yang tidak gunakan naskah akademis terlebih dahulu. Seperti yang dibuat oleh inisiatif DPR, itu kelihatannya tidak perlu naskah akademis. Sehingga Baleg DPR mengharapkan ada kerjasama dengan BPHN. Sudah ada pembicaraan mengenai itu dan mengarah pentingnya suatu naskah akademis sekalipun ada UU yang tidak mempunyai naskah akademis. Akhirnya punya persoalan-persoalan seperti judicial review. Naskah akademis disini dibutuhkan untuk mem-backup keterangan pemerintah”.
Dari pendapat beliau dapat disimpulkan bahwa keberadaan Naskah Akademik memang sangat diperlukan dalam rangka penyusunan RUU yang bertujuan agar Undang-Undang yang dihasilkan nanti akan sesuai dengan sistem hukum nasional dan kehidupan masyarakat serta adanya Naskah Akademik terlebih dahulu, Undang-Undang yang dihasilkan tidak menimbulkan masalah (misalnya dimintakan judicial review) di kemudian hari.
Dengan demikian urgensi dari Naskah Akademik dalam proses pembentukan peraturan daerah antara lain Naskah Akademik merupakan media nyata bagi peran serta masyarakat dalam proses pembentukan peraturan daerah, bahkan inisiatif penyusunan Naskah Akademik dapat berasal dari masyarakat. Hal ini merupakan sebuah keuntungan tersendiri, dengan terlibatnya masyarakat dalam proses pembentukan peraturan daerah maka aspirasi-aspirasi masyarakat akan lebih terakomodasi. Peran serta masyarakat ini juga sesuai dengan perumusan pasal 53 Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 jo. Pasal 139 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004.
Urgensi berikutnya dari Naskah Akademik dalam proses ke dalam peraturan daerah yang dapat diterapkan secara efektif. Para perancang gagal karena tiga alasan utama:
a. Mitos bahwa perancang tidak menangani urusan kebijakan, sebab yang membuat peraturan daerah adalah para pejabat Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan bukan perancang;
b. Banyak daerah yang tidak memiliki aturan mengenai prosedur yang mengharuskan perancang mengharuskan mendasarkan rancangan peraturan daerah yang disusunnya pada pemikiran logis berdasarkan fakta di masyarakat;
c. Sangat sedikit dari perancang yang memiliki pemahaman atas teori, metodologi dan teknik perancangan peraturan perundang-undangan dan yang dapat secara jelas menerjemahkan kebijakan-kebijakan pemerintah menjadi peraturan daerah yang dapat dilaksanakan secara efektif.
Akibat dari hal-hal tersebut, maka tidak mengherankan bila para perancang peraturan daerah pada dinas teknis maupun biro hukum kembali pada tiga kebiasaan yang bermasalah ketika merancang peraturan daerah, yaitu?
a. Menyadur peraturan perundang-undangan negara/ daerah lain;
b. Sekedar mengkriminalisasi perilaku yang tidak diinginkan; atau
c. Berdasarkan kompromi keinginan dari kelompok-kelompok kepentingan dominan di masyarakat.
Di samping pendapat di atas, ada pendapat yang kurang lebih sama mengenai proses pembentukan peraturan daerah. Berdasarkan hasil penelitian, rakyat menilai bahwa kualitas kebijakan publik dan kinerja DPRD dan Pemerintah Daerah sebagai stakeholder utama dalam penyelenggaraan tata pemerintahan (governance) di daerah dalam pembentukan Peraturan Daerah selama ini adalah sebagai berikut:
1. Adanya persepsi bahwa distorsif terhadap makna otonomi yang ditandai dengan pembentukan peraturan daerah yang mengatur penggalian potensi sumber dana sebesar-besarnya melalui pajak dan retribusi, memperjuangkan kepentingan penduduk asli dalam pemerintahan dan pembangunan, serta mempergunakan sumber daya alam untuk kepentingan daerah sendiri;
2. Peraturan daerah belum berorientasi pada masalah utama yang diharapkan masyarakat seperti peningkatan pelayanan kesehatan, pendidikan dan penanggulangan kemiskinan. Sebagai contoh sederhana, menurut Pasal 28 Undang-undang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak diatur bahwa pembuatan akta kelahiran menjadi tanggung jawab pemerintah harus diberikan paling lambat 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak tanggal pengajuan permohonan dan tidak dikenai biaya. Sampai sekarang masih kurang dari 5 (lima) Peraturan Daerah yang mernbebaskan biaya pembuatan akta kelahiran;
3. Kemampuan legal drafter dalam melakukan legal drafting masih lemah, terutama dalam melakukan interpretasi otentik, memahami latar belakang yuridis dan sosiologis serta kelemahan sistematika;
4. Dalam penetapan kebijakan publik, unsur-unsur masyarakat belum secara maksimal dilibatkan;
5. Menurut Departemen Dalam Negeri, dari sekitar 2500 peraturan daerah yang telah diinventarisasi terdapat 200 peraturan daerah yang dibatalkan karena tidak sesuai dengan peraturan yang terkait dengan pengembangan investasi daerah.
Selain itu, permasalahan yang sering muncul dari implemantasi sebuah peraturan daerah bahwa masih banyaknya peraturan-peraturan yang tumpang tindih, inkonsistensi peraturan, pertentangan antara peraturan yang lebih rendah dengan peraturan di atasnya dan rendahnya tingkat pemenuhan kebutuhan masyarakat akan peraturan yang dibutuhkan serta lamanya waktu yang diperlukan untuk pembentukan peraturan daerah, bahwasannya Naskah Akademik memaparkan alasan-alasan, fakta-fakta atau latar belakang tentang hal-hal yang mendorong disusunnya suatu masalah atau urusan sehingga sangat penting dan mendesak diatur dalam peraturan daerah. Aspek yang perlu diperhatikan dalam latar belakang ini adalah aspek ideologis; politis, budaya, sosial, ekonomi, pertahanan dan keamanan (ekspoleksosbudhankam). Manfaat dari informasi yang ada di dalam latar belakang bagi pembentuk peraturan daerah adalah mereka bisa mengetahui dengan pasti tentang mengapa perlunya dibuat sebuah peraturan daerah dan apakah peraturan daerah tersebut memang diperlukan oleh masyarakat.
Berikutnya akan diuraikan mengenai tujuan dari dibuatnya sebuah Naskah Akademik. Tujuan penyusunan merupakan hasil yang diharapkan dengan diaturnya suatu masalah atau urusan dalam peraturan perundang-undangan. Metode yang digunakan dalam pembuatan Naskah Akademik juga merupakan bagian yang sangat penting dalam sebuah Naskah Akademik. Dalam bagian ini diuraikan bagaimana cara penyusunan Naskah Akademik ini (riset normatif atau riset sosiologis), hal ini sangat diperlukan untuk memberikan kepastian bahwa data dan informasi yang dituliskan dalam Naskah Akademik benar-benar diperoleh melalui metode dan cara yang memang dibenarkan dalam ilmu metode penulisan/penelitian atau research method.
Urgensi berikutnya, Naskah Akademik menjelaskan tinjauan terhadap sebuah peraturan daerah dari aspek filosofis (cita-cita hukum, recht idea), aspek sosiologis (nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat), aspek yuridis (secara vertikal dan horizontal tidak bertentangan dengan peraturan-peraturan yang telah ada sebelumnya) dan aspek politis (kebijaksanaan politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan kebijakan dan tata laksana pemerintahan).
Disini akan diuraikan kajian-kajian yang memang diperlukan dalam mengkaji sebuah peraturan perundang-undangan sesuai dengan ilmu perundang-undangan. Kajian tersebut antara lain kajian filosofis yang menguraikan mengenai landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan. Bila kita berbicara dari aspek yuridis, maka yang timbul dalam benak kita adalah soal legalitas, hak dan kewajiban serta sanksi yang akan diterapkan dari suatu peraturan. Kajian yuridis merupakan kajian yang memberikan dasar hukum bagi dibuatnya peraturan daerah, baik secara yuridis formal maupun yuridis materiil, mengingat dalam bagian ini dikaji mengenai landasan hukum yang berasal dari peraturan perundang-undangan lain untuk memberi kewenangan (bevoegdheid) bagi suatu instansi membuat aturan tertentu dan dasar hukum untuk mengatur permasalahan (objek) yang akan diatur.
Peraturan dianggap sebagai suatu peraturan yang efektif apabila tidak melupakan sejauh mana tingkat kebutuhan masyarakat, keinginan masyarakat, interaksi masyarakat terhadap peraturan tersebut. Ini menjadi porsi dari kajian sosiologis untuk menjelaskannya. Kajian ini menguraikan realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, kondisi masyarakat dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat).
Pada beberapa teori mengenai kajian peraturan perundang-undangan, biasanya hanya disebutkan 3 jenis kajian, yaitu kajian secara filosofis, yuridis dan sosiologis. Akan tetapi sebuah peraturan perundang-undangan (dan juga peraturan daerah) tidak bisa dilepaskan dari unsur-unsur politis dalarn pembentukannya. Kajian politis pada prinsipnya mengedepankan persoalan kepentingan dari pihak terkait disini pemerintah dan masyarakat melalui kekuatan masing-masing pihak, oleh karena itu Naskah Akademik disini berperan menjadi sarana mengelaborasikan kekuatan kekuatan para pihak tersebut yang kemudian diharapkan hasil elaborasi tersebut menjadi sebuah kebijaksanaan politik yang kelak menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan-kebijakan dan pengarahan ketatalaksanaan pemerintahan.
Selain tinjuan politis, sesuatu yang sering dilupakan oleh para pembuat peraturan daerah adalah bahwasannya dalam sebuah peraturan daerah juga perlu ditinjau dari aspek kajian ekonomi dan ekologi (civil effect). Prinsip dari perlunya tinjauan ekonomi adalah memberikan pertimbangan ekonomi mikro dan makro, hal ini dirasa penting mengingat dalam sebuah peraturan daerah ketika diberlakukan nantinya akan membawa dampak ekonomi. Maksud dari diberikannya tinjauan dari aspek ekonomi disini adalah dengan dibentuknya peraturan daerah yang telah dianalisa melalui Naskah Akademik maka diharapkan mampu mewujudkan harapan pemerintah dan masyarakat ' dengan terciptanya peningkatan kesejahteraan.
Demikian halnya dengan kajian ekologi pada sebuah Naskah Akademik dirasa cukup penting untuk dijadikan pertimbangan dalam pembuatan peraturan daerah mengingat kekuatan kajian ekologi terletak pada perhatian semua pihak (badan eksekutif, legislatif dan masyarakat) bahwa peraturan daerah yang akan diberlakukan harus tetap berorientasi pada kelestarian alam, pembangunan berkelanjutan, (sustainable development) dan keadilan antar generasi dalam mengelola lingkungan hidup dan sumber daya alam.
Disamping itu beberapa tinjauan dari aspek-aspek lain juga perlu, diperhatikan, disesuaikan dengan materi peraturan daerah apa yang akan dibuat, misalnya akan dibuat peraturan daerah mengenai; kesehatan masyarakat, maka tinjauan dari aspek kesehatan sangat , diperlukan atau hendak membuat peraturan daerah tentang pendidikan, tinjauan dari aspek pendidikan mutlak diperlukan.
Dalam sistematika Naskah Akademik tinjauan-tinjauan seperti yang telah dijelaskan di atas dapat ditemui pada Bab II mengenai Tinjauan Teoritis. Lazimnya sebuah tinjauan teoritis, pasti dilengkapi; dengan kajian fieori-teori yang diambilkan dari literatur-literatur yang mendukung dan juga untuk memberikan penjelasan-penjelasan secara ilmiah mengenai istilah-istilah yang digunakan dalam peraturan daerah yang akan dibuat.
Dengan demikian, uraian dalam bab ini akan memudahkan para perancang Peraturan Daerah untuk melihat tingkat kebutuhan masyarakat akan sebuah peraturan, sehingga peraturan yang akan dibuat bisa tepat guna dan tepat sasaran. Kajian secara yuridis akan memudahkan penilaian bahwa peraturan daerah yang akan dibuat akan sesuai dengan aturan-aturan yang terdapat dalam Undangundang Nomor 10 Tahun 2004 yang disebut sebagai peraturan dasar dari semua pembentukan perundang-undangan di Indonesia. Dan untuk memudahkan pemahaman secara ilmiah mengenai istilah istilah yang digunakan dalam peraturan daerah akan diuraikan secara jelas dalarn teori-teori yang diambilkan dari literatur-literatur yang mendukung.
Selain itu, urgensi dari Naskah Akademik lainnya adalah di dalam Naskah Akademik memberikan gambaran mengenai substansi, materi dan ruang lingkup dari peraturan daerah yang akan dibuat Dalam hal ini dijelaskan mengenai konsepsi, pendekatan dan asas-asas dari materi hukum yang perlu diatur, serta pemikiran-pemikiran normanya. Mengenai asas-asas dari materi hukum tidak hanya terikat pada asasasas yang telah ditentukan dalam Pasa1 6 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 jo. Pasa1138 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 serta penjelasannya, tetapi juga perlu mencermati nilai-nilai hukum adat di daerah bersangkutan. Asas risk management atau asas resiko seyogyanya juga dijadikan sebagai bahan pertimbangan dalam hat pembentukan suatu peraturan daerah. Maksudnya adalah pembentukan peraturan daerah yang telah didahului dengan analisa Naskah Akademik diharapkan sanggup untuk meminimalisir resiko-resiko negatif yang kiranya bisa terjadi pada saat berlakunya peraturan daerah.
Untuk lebih mempermudah dan mempercepat pembahasan (biasanya yang lama adalah proses pembahasan antara legislatif dan eksekutif) akan diberikan mengenai gambaran umum materi dan ruang lingkup peraturan daerah yang akan dibuat. Pada bagian ini juga akan dibuat mengenai draft dari peraturan daerah yang akan dibuat, mulai dari konsideran menimbang, mengingat dan menetapkan fiermasuk di dalamnya pengaturan asas dan tujuan, pengaturan hak dan kewajiban, pengaturan kewenangan dan kelembagaan, pengaturan mekanisme, pengaturan larangan-larangan dan pengaturan sanksi (jika perlu).
Urgensi lain dari Naskah Akademik dalam proses pembuatan peraturan Naskah Akademik, bahwa Naskah Akademik memberikan pertimbangan dalam rangka pengambilan keputusan bagi pihak eksekutif dan legislatif mengenai pembentukan peraturan daerah tentang permasalahan yang dibahas dalam Naskah Akademik. Sebuah Naskah Akademik juga memberikan saran-saran apakah semua materi yang dibahas dalam Naskah Akademik sebaiknya diatur dalam satu bentuk peraturan daerah atau ada sebagian yang sebaiknya dituangkan dalam peraturan pelaksana atau peraturan lainnya.
Saat ini ada kecenderungan pandangan dari masyarakat yang menempatkan perundang-undangan (peraturan daerah) sebagai suatu produk yang berpihak pada kepentingan pemerintah (politik) senata sehingga dalam implementasinya masyarakat tidak terlalu merasa memiliki dan menjiwai perundang-undangan tersebut. Oleh karena itu Naskah Akademik diharapkan bias digunakan sebagai instrumen penyaring, menjembatani dan upaya meminimalisir unsur-unsur kepentingan politik dari pihak pembentuk peraturan daerah, maksudnya adalah bahwa melalui Naskah Akademik yang proses pembuatannya dengan cara meneliti, menampung dan mengakomodasi secara ilmiah kebutuhan serta harapan masyarakat, maka mayarakat merasa memiliki dan menjiwai perundang-undangan tersebut.
Sehubungan dengan seringnya pembatalan terhadap peraturan daerah, dijelaskan bahwa penggunaan Naskah Akademik dalam proses pembentukan peraturan daerah dapat meminimalisir terjadinya pembatalan peraturan daerah baik pada saat pemberlakuan peraturan daerah atau pada saat proses pembentukan peraturan daerah.
Pada kenyataannya keberadaan Naskah Akademik memang sangat diperlukan dalam proses pembentukan peraturan daerah dan demi kesejahteraan, keadilan sosial bersama serta agar dapat memenuhi asas-asas dalam pembuatan sebuah peraturan daerah, mulai dipikirkan oleh para pembuat peraturan daerah, mengingat banyak manfaat atau keuntungan dari sebuah Naskah Akademik. Pada tataran ideal, bukan hanya peraturan daerah saja yang memerlukan Naskah Akademik dalam proses pembuatannya, peraturan perundang-undangan lain atau produk hukum daerah saja yang bersifat pengaturan seperti tercantum dalam Pasal 3 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah, bahwa Peraturan Kepala Daerah dan Peraturan Bersama Kepala Daerah juga memerlukan Naskah Akademik. dalam proses pembuatannya. Dengan demikian, dengan digunakannya Naskah Akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, akan tercipta sebuah peraturan perundang-undangan yang berbasis penelitan (ilmiah), sehingga dihasilkan peraturan daerah yang baik, bermanfaat bagi seluruh lapisan masyarakat, menciptakan kehidupan yang lebih teratur (taat hukum) dan sesuai dengan tujuan dan asas-asas pembuatan peraturan daerah.
Partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan daerah tidak hanya sekedar pada proses pembuatan Naskah Akademik saja melainkan terus berlanjut pada proses perencanaan, pembahasan, pengesahan dan pemberlakuan peraturan daerah, bahkan partisipasi masyarakat tetap diperlukan sampai pada tahap pengevaluasian sefielah berlakunya peraturan daerah. Hal ini berkesesuaian dengan pendapat tentang tahap-tahap partisipasi masyarakat yang diberikan oleh T. Ndraha dalam Febby Fajrurrahman, beliau berpendapat bahwa partisipasi masyarakat dapat terjadi pada empat jenjang:
a. Partisipasi dalam proses pembuatan keputusan;
b. Partisipasi dalam pelaksanaan;
c. Partisipasi dalam pemanfaatan hasil;
d. Partisipasi dalam evaluasi.
loading...
